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第一，从法律草案起草部门的性质上来看，相关公权力机关牵头起草法律是公权力行使的表现，这一行为应当受到宪法拘束。

[ii]王锡锌也认为，应该放弃个人信息保护的民事权利基础论，而以作为宪法基本权利的个人信息受保护权作为个人信息保护法律体系的基础。但同时需要注意，个人信息经由信息处理者收集整合为数据后才产生财产性价值，企业对于数据的利用和交易活动可能落入《宪法》第13条财产权的保护范围，应从财产权角度确立其权利主体地位。

如果以对整个法体系都具有辐射效力的基本权利作为个人信息保护的基础，应如何对个人信息私法保护和公法保护机制进行协调。[lxii]在此方面，《个人信息保护法》仅在第68条规定了对我国违反个人信息保护义务的责令改正和内部行政处分，在救济机制供给上严重不足，会直接导致个人信息权的防御功能的落空。相反，在基本权利的保护范围上通常会采取宽泛的理解，避免过早将可能属于基本权利内涵的事项排除出去，以保证最大化保障基本权利的效果。[li] 参见许可、梅夏英：《一般人格权：观念转型与制度重构》，《法制与社会发展》２０１４年第４期，第１００页。国家机关处理个人信息的行为，同样属于国家的高权行为，要受到法律保留、依法行政的一般原理约束。

[xxxi]人格尊严以及通信自由和通信秘密条款在保护强度上的多层次性提示我们注意，作为整体概念的个人信息权在内部必然是差异化构造的，并且应当在个人信息处理的具体规则上得到落实。[xxxiv]在《个人信息保护法》出台后的学者解读中，仍或多或少体现着个人对其信息拥有支配力的思维。[66]而在《人民法院组织法》修订草案的说明中，全国人大原内务司法委员会也指出草案的相关规定与宪法相一致。

宪法文本如何影响法律起草活动，直接关乎法律草案合宪性基础的形成，而这一问题可以从以下两个角度进行分析：首先，法律起草活动的性质具有浓厚的公权力意涵，应当受到宪法拘束。从表1可看出，在第一种情况中，经过起草部门的说明，立法机关接受了起草部门在草案说明中的宪法解读，因而法律草案说明对论证法律草案的合宪性发挥了积极作用。[1]通过立法实施宪法的宪法实施路径使得依宪立法的重要性逐渐凸显，[2]从立法过程的视角出发探寻法律合宪性基础的生成机制就成为实践中无法回避的问题。[15] 法律起草部门一般是国家机关的相关部门，与提案机关存在隶属关系，如国务院部门牵头起草法律，再由国务院向全国人大或者全国人大常委会提出法律案，但也有极少数法律草案由人民团体牵头起草，如1980年的《婚姻法》是由全国妇联牵头起草的，《红十字会法》由中国红十字总会牵头起草，这些情况下起草部门和提案机关不存在法律上的隶属关系，草案说明也不是以起草部门的名义做出的。

但在特定的情况下，起草部门在草案说明中明确权力的来源能够强调立法行为的合宪性基础，避免相关争议的出现。推进科学立法、民主立法、依法立法。

美国学者塞耶指出：宪法经常容许不同的解释，且经常存在着范围广泛的选择和判断。当然，在工作的方式方法上可以灵活掌握，不必作出明确的违宪认定，以减少合宪性审查工作的阻力。根据公开资料的披露，国务院法制部门在审查法律法规草案时存在依据宪法调整草案内容的实践。[7]第五，从立法者的立法能力出发，揭示起草能力的内涵和重要性。

因此，由谁来撰写法律草案说明和立法说明书等立法背景资料，十分重要。如果存在分歧，应当及时向委员长会议报告，必要时亦可通过全国人大常委会党组向党中央请示。正如克莱默所说：（对于立法背景资料）解释者有查询的义务，但是不一定有遵循义务，材料只有‘说服的权威。[24]但这也从另一个角度反映了法律起草活动对于宪法文本的依赖程度：越是与宪法关系相近的法律，越是与宪法文本内容存在直接关联的法律，在法律起草过程中受到宪法文本的影响就越大。

国务院和其他公权力机关提交的法律草案说明中涉及的宪法判断只具有参考作用，全国人大宪法和法律委员会在审议法律草案时可以进行更改，在法律通过后的合宪性审查工作中也可以不受其拘束。是广大人民的自由，不是少数人的个人绝对自由，与宪法规定的迁徙自由是完全一致的。

[44] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，商务印书馆2017年版，第316页。在这种情况下，宪法并不将任何一种具体意见强加在立法机构之上，而是在此范围内任其选择，且任何理性的选择都是合宪的。

法律草案说明是重要的立法背景资料，其中包含了大量的宪法判断。[22]在全国人大及其常委会的立法过程中，特别是法律草案起草过程中，立法调研报告、各版本的法律草案，以及最终提交全国人大常委会审议时附带的法律草案说明，应当在合宪性审查工作中得到充分的重视。首先，在法律草案初步成形后，需要提交相关国家机关的内设机构审查。[35] 参见王汉斌：《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）的说明》，载《中华人民共和国国务院公报》1985年第11期，第331-332页。理由在于：一方面，有关立法与合宪性审查的重大问题，宪法和法律委员会在实践中也会向委员长会议报告，因此，其本身必须尊重委员长会议作出的宪法判断。宪法文本中的具体条款可以明确特定立法的具体权力来源，并作为决定法律草案内容的高级规范发挥着规范繁衍审查标准和合宪性说明依据的功能，对法律草案内容的合宪性产生了积极的影响。

李适时：《关于〈中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2016年第1期，第37-39页。但是，立法目的的合宪性并不代表其他具体条款合宪，要论证法律草案其他条款的合宪性仍需要其他宪法规范的支持。

第二，法律草案在提交全国人大常委会审议之前的审查修改和讨论决定阶段，存在着合宪性控制的可能与空间。最后，法律草案说明中对具体宪法条文内涵的解读体现了起草部门对草案中宪法问题的直接回应，为合宪性解释提供了正面或反面的思路。

由于全国人大常委会较少行使特赦权，因此，在2015年《全国人民代表大会常务委员会关于特赦部分服刑罪犯的决定（草案）》的说明中，起草部门也特别指出了《宪法》第67条第17项这一宪法依据。但在审议过程中，全国人大常委会可能会接受相关意见，通过实质意义上的宪法解释对相关条款进行调整。

而狭义的宪法判断是通过宪法审查程序作出的具有法效力的判断。最后，对其他主体在法律草案说明中作出的宪法判断，宪法和法律委员会只需参照即可，可以接受，亦可以推翻。一切法律都不得同宪法相抵触的法制统一原则应当自法律起草开始就得到贯彻。全国人大常委会委员长会议和全国人大各专门委员会都有向全国人大常委会提出法律案的权限，在相关的法律草案说明中能够作出确认法律草案合宪的宪法判断。

其次，在法律草案提交立法机关审议之前，存在着法律拘束起草活动的制度空间。[45] 参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2004年版，第247页。

摘要:  法律草案的起草活动应当受到宪法的拘束，这是依宪立法和依法立法的应有之义。如根据《宪法》第22条，可以认为，制定《公共文化服务保障法》是推动宪法深入实施、补齐文化领域立法短板的重要举措。

综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。在实践中，通过审议发现和纠正了大量法律草案与宪法文本抵触、不一致的情况。

一般而言，全国人大及其常委会的立法权限在《宪法》中有明确规定，不言自明。[49]《海岛保护法》草案说明中，起草部门认为无居民海岛是特殊的自然资源，根据《宪法》第9条的规定，在草案中规定无居民海岛的所有权属于国家是没有问题的。宪法文本可以作为高级规范决定法律草案的内容，可以作为授权规范成为全国人大及其常委会行使权力的直接依据，依据宪法的表述也成为起草部门宣示法律草案整体合宪的标志。[65]在党中央事先审批过法律草案的情况下，党中央实际上已经确认了法律草案的合宪性。

注释: [1] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第38-39页。[8]但是，宪法如何影响法律起草活动，却始终没有细致的研究。

法律草案说明中涉及宪法的表述存在着多种形态，也发挥着不同的功能。第一，从阶段上来看，法律草案说明只是提出法律案的主体在法律草案审议之前向全国人大或全国人大常委会提出的说明性文件，不具有法定的约束力，无论是在法律草案的审议阶段，还是法律通过后的宪法解释、法律解释与合宪性审查工作中，都没有法定的拘束力。

（二）宪法拘束法律起草活动的制度空间 法律起草活动并不是一个单一的行为，而是一个复杂的过程，包括决策立项、确定起草部门、组建起草班子、明确立法意图、开展调查研究、形成草案框架、起草条文、征求各方意见、形成并审查送审稿、提案机关讨论决定形成正式稿等诸多步骤。起草部门与审议主体的宪法对话蕴含着宪法发展和宪法解释的可能性，也为我国合宪性审查工作提供了必要的参考。